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环境保护与PPP 我国环保PPP项目发展现状及与其他投融资模式比较分析

  •  作为南京卓远环保产业研究的基础部分,本期智汇将围绕环保类ppp项目进行简要研究,并展示南京卓远的相关项目经验,以期为后续讨论及研究奠定相关基础。

    ——陈伟 南京卓远研究中心

    选自卓远智汇第137期

    一 发展背景

    目前,在工业化、城市化进程不断推进的情况下,各种城市污染和生态破坏问题层出不穷,从而引发了日趋突出的社会矛盾。这使得环境生态保护议题被社会各界广泛关注,政府作为承担环境保护责任的排头兵,是确保经济进步与生态环境协调发展的重要力量。然而面对逐年增加的环保产业巨额投资需要,政府部门也感到捉襟见肘,巨大的资金缺口使政府部门亟待寻求社会资本的加入,PPP作为一项让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务的投融资模式,可以有效缓解政府部门在环保产业的资金压力。为此,中央和地方政府出台了一系列环保PPP的政策文件。

    例如,2016年3月,国家能源局印发了《关于在能源领域积极推广政府和社会资本合作模式的通知》(国能法改[2016]96号),该通知详细提出通过运用ppp模式,改革新型能源领域公共服务供给机制;2016年9月住房城乡建设部印发了《关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》(建城[2016]208号),该意见明确鼓励民间资本通过PPP模式参与国有企业改制重组、股权认购等进入市政行业;2017年7月财政部等4部委印发了《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建[2017]455号),该通知明确了政府参与的新建污水、垃圾处理项目必须采用PPP模式。

    二 我国环保PPP项目现状

    环境保护一般是指人类为解决现实或潜在的环境问题,协调人类与环境的关系,而采取的各种行动的总称。因此,在利用财政PPP项目库的相关信息来关注环保PPP项目发展现状时,除了归属于生态建设和环境保护类的综合治理、湿地保护等项目之外,归属于市政工程的污水处理及垃圾处理也应一并关注,此外,项目库季报中统计的绿色低碳项目也与环保息息相关。

    根据财政部政府和社会资本合作中心网数据表明,截止2017年9月末,在管理库中,生态建设和环境保护类PPP项目在19个PPP行业领域中项目数量等多项指标均位居前三位。截止9月末,财政部PPP项目库中,生态建设和环境保护类PPP项目数量为481个,与上季度末数据相比,项目数净增63个,与去年同期相比净增249个,落地项目有177个,环比净增落地项目26个,落地率为36.8%。此外,污水处理项目落地243个,垃圾处理项目落地88个,可见当前污水处理项目为环保类PPP项目中最重要的部分。

    截止9月末,生态建设和环境保护PPP项目,与上季度末径数据相比,项目数净增63个,与去年同期相比净增249个,落地项目有177个,环比净增落地项目26个,落地率高达86.4%。在市政工程的二级行业中,污水处理PPP项目243个,垃圾处理88个。

    近年来,绿色低碳项目备受重视,公共交通、供排水、生态建设和环境保护、水利建设、可再生能源、教育、科技、文化、养老、医疗、林业、旅游等多个领域PPP项目都具有推动经济结构绿色低碳化的作用。截至9月末,管理库中绿色低碳项目3,829个、投资额3.9万亿元,分别占全国总数的56.5%和38.4%;项目数与投资额净增占比与上季度相比有轻微下降,但也保持在较高水平。

    据不完全统计,截止9月末,全国各省生态建设和环境保护PPP项目发展阶段数量(个)统计如下:

    省市

    识别阶段

    准备阶段

    采购阶段

    执行阶段

    合计

    北京

    4

    -

    -

    6

    10

    天津

    3

    -

    -

    -

    3

    河北

    13

    3

    5

    11

    32

    山西

    2

    5

    4

    -

    11

    内蒙古

    22

    30

    10

    9

    71

    辽宁

    12

    1

    1

    -

    14

    吉林

    -

    1

    1

    3

    5

    黑龙江

    6

    2

    -

    -

    8

    上海

    1

    -

    -

    -

    1

    江苏

    19

    2

    1

    2

    24

    浙江

    7

    -

    3

    3

    13

    安徽

    -

    1

    5

    22

    28

    福建

    6

    -

    14

    4

    24

    江西

    16

    2

    2

    2

    22

    山东

    29

    6

    13

    21

    69

    河南

    44

    20

    21

    18

    103

    湖北

    5

    8

    6

    6

    25

    湖南

    3

    19

    20

    6

    48

    广东

    -

    3

    1

    7

    11

    广西

    14

    2

    9

    3

    28

    海南

    3

    6

    3

    5

    17

    重庆

    5

    1

    -

    -

    6

    四川

    44

    2

    8

    4

    58

    贵州

    45

    6

    9

    13

    73

    云南

    20

    4

    14

    12

    50

    陕西

    10

    5

    5

    5

    25

    甘肃

    12

    4

    -

    1

    17

    青海

    4

    2

    1

    1

    8

    宁夏

    3

    1

    1

    1

    6

    新疆

    41

    2

    6

    2

    51

    合计

    393

    138

    163

    167

    861

    数据来源:南京卓远研究中心整理

    从上表可以看出,目前,全国生态建设和环境保护PPP项目发展态势优良,在PPP项目流程五大步骤中,项目识别阶段有393个、项目准备阶段有138个、采购阶段有163个、执行阶段有167个,其中内蒙古的项目数量位居全国首位,安徽、山东与河南的落地项目数量位居全国前三,整体来说我国中东部地区环保PPP项目进展的较为迅速。

    三 环保PPP与其他投融资模式比较

    银行贷款、债券融资以及股权融资作为传统融资手段,模式较为成熟,运用

    最为广泛,但环保企业运用这些手段进行融资普遍面临着较大难度,而其中的原

    因是环保产业经济效益不稳定、风险高的自身特点,这一点是无法改变的,所以

    亟待拓展其他的融资方法。目前PPP模式的优点已经得到了普遍的认可,如果将该模式应用于环保产业的建设和经营,不仅在资金来源方面可以得到拓展,降低政府的资金风险,促进环保产业投资主体多元化;而且可以通过社会资本的加入,引进新的经营管理模式和科学技术。

     

    融资模式

    特点及适用条件

    传统模式

    银行贷款

    最广泛的融资方式,适合大型企业。

    债券融资

    债券发行难度较大,审批程序繁琐。

    股权融资

    入市门槛较高,通过并购、资产置换等方式谋求上市机会。

    排污权交易

    排污许可证拍卖融资,探索阶段,在国内推广较为困难。

    现代模式

    环保基金

    运作程序和模式较复杂,需要相应完善的法律法规。

    绿色信托

    具备安全性、广泛性和快捷性,对融资主体要求高,适合成熟型大企业。

    ABS模式

    融资成本较低,完善的金融市场环境。

    PPP模式

    拓展资金来源,分散政府资金风险,确保投资主体多元化。


    数据来源:南京卓远研究中心整理四 PPP模式应用于环保项目的难点

    尽管环保类PPP项目发展迅速,但仍然存在着一些难点需要重视。

    (1)在涉及PPP项目主管分责时,往往会出现管项目的发改委、管财政的财政部、管城市建设的住建部、管生态环保的环保部九龙治水之困。存在各机构配合不密切,职能界限不明确的问题,这就难免会出现部门设置重复,甚至权责冲突。

    (2)部分地方环保项目前期准备不充分,项目的规划、可行性研究、物有所值评价、财政能力分析沦为虚设,项目风险管控力度大。

    (3)项目重建设轻运营,环保产业链上下游环节利益分配失衡,部分建筑类项目在建设过程中可以获得较高利润,挤压了环保行业后期运营的必要成本,导致了环保PPP项目回报率下降等问题。

    (4)环保项目边界划分的科学性有待提高,我国推进的环保PPP项目,大多是以县域范围进行招标,不利于区域协调整治。

    (5)地方政府融资偿债能力差异大,社会资本方对不同地方政府的付款能力、信誉风险评估难度大。从回报机制来看,企业能否从地方政府及时获得足额的应收账款,将大大影响社会资本的参与度。

    五 卓远的经验

    目前,南京卓远的PPP项目经验涵盖多个行业领域,其中,与环境保护相关的有近40个污水处理项目、近10个垃圾处理项目、近10个综合治理项目及景观绿化等项目。并有多个项目入选财政部PPP示范项目,部分项目如下表所示。

    序号

    项目名称

    行业领域

    1

    宁夏回族自治区宁东基地水资源综合利用PPP项目

    综合治理

    2

    沁阳市水系建设

    3

    新沂市污水处理厂改扩建项目

    污水处理

    4

    河北省保定市污水处理PPP项目

    5

    海东工业园区平西经济区废水集中处理工程PPP项目

    6

    海东工业园区平北经济区废水集中处理工程PPP项目

    7

    科左后旗甘旗卡镇东区污水处理工程建设

    8

    海东市乐都区污水处理厂

    9

    内蒙古自治区市科左后旗甘旗卡镇东区污水处理工程建设项目

    10

    四川省雅安市垃圾焚烧发电项目

    垃圾发电

    12

    商丘市生活垃圾焚烧发电

    13

    会昌县生活垃圾综合处理PPP项目

    14

    格尔木市生活垃圾分类处理PPP项目

    15

    通辽市科尔沁左翼后旗生活垃圾资源化处理与利用项目

    数据来源:南京卓远研究中心整理

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,环保PPP,PPP投融资

    责任编辑:中国PPP门户网

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