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2017年PPP投融资市场的五大趋势

  • 2016年,对于中国PPP而言是值得铭记的。这一年,重磅文件迭出,PPP基本理念得到广泛推广、适用领域不断拓宽、项目操作流程不断优化。这一年,部委职责分工得以明确,两部门既有联合行动,又分领域精准发力。这一年,落地项目捷报频传,金额之巨、领域之广举世瞩目。这一年,中国声音唱响联合国,轨道交通PPP国际标准将由中国主导。这一年,融资与融智并举,项目库、专家库不断充盈饱满,信息愈发透明,讨论愈发深入......

    感谢中国PPP人的辛勤付出,为我们带来了精彩纷呈、硕果累累的一年。2017年已经到来,崭新的画卷又将如何描绘?PPP立法进程将如何突破?ppp项目资产证券化怎样扬帆起航?ppp模式能否在“一带一路”建设中大显神通?新的一年里,机遇与挑战并存,希望与困惑同行,我们屏息期待。在2017年的新起点上,PPP导向标编辑部特邀国家发改委PPP专家库的数位专家与您一起畅想未来,聊聊“PPP的N个猜想”。

    国家发改委PPP专家库  金融专家北京云天新峰投资管理中心(有限合伙) 合伙人

    2016年的PPP投融资市场,无疑是资本市场寒冬中的一团烈火。在发改委、财政部两大主管部门的政策暖风频吹之下,PPP投融资市场不仅没有像房地产、政府融资平台、民间投资那样逐渐熄火,反而越烧越旺。数据显示,截至2016年10月底,财政部PPP项目库入库项目数量已达10685个,总投资超过12.73万亿;已签约的PPP项目为1080个,总投超过1.8万亿,落地率超过14%。

    PPP投融资市场火爆的同时,一系列与投融资相关的问题也浮出水面。如地方政府通过PPP变相融资、政府购买单纯工程服务与PPP的矛盾、PPP融资的增信缺失、期限错配、资产流动性不足等等。为缓解这些问题,规范PPP投融资市场,2016年全年,国务院、财政部、发改委等国家机关相继下发诸多规范性文件。尤其是下半年,中共中央、国务院下发了《关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号),财政部下发了《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金[2016]92号),保监会下发了《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》,发改委、证监会下发了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》(发改投资[2016]2698号)等等。

    在规范投融资体制的同时,新的制度带来新的理念,例如鼓励丰富债券品种,发展企业债、公司债、项目收益债等为PPP项目提供资金;鼓励设立政府引导、市场化运作的产业(股权)投资基金,吸引社会资本共同参与PPP项目投融资;鼓励保险资金作为PPP项目的战略投资者,为项目提供长期稳定的资金;鼓励符合条件的PPP项目借道资本市场进行资产证券化,盘活项目未来现金流,解决PPP项目资产流动性不足等问题。尽管这些制度更多地处于起步阶段,能否发挥应有的效果有待市场的检验,但在制度的推动下,PPP融资市场无疑已经迈出了区别于传统信用融资的“中国式PPP融资”(依托项目现金流的有限追索项目融资)的第一步。

    此外,2016年最后两个月,中共中央、国务院、最高人民法院分别下发了《中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》、《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》(国发〔2016〕76号)、《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》(法发〔2016〕27号)等文件。尽管三个文件的立足点不同,但其核心思想都是“规范公权力,保护私权利”,核心内容都包括“推进法治政府和政务诚信建设”,要求“地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺,认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同,不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约,因违约毁约侵犯合法权益的,要承担法律和经济责任。因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的,要严格依照法定权限和程序进行,并对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿”。这些文件的出台,为PPP模式中社会资本方的合法权益提供了顶层制度保障,对于集中体现法治和市场这两大治国理政核心理念的PPP模式,乃至整个中国市场经济的深化和发展,都将产生深远影响。

    在这样的背景下,笔者认为,2017年中国式PPP投融资市场将呈现出以下几个趋势:

    一是政策制度从抽象的鼓励、支持,向具体的操作、推动转变。

    从2016年的政策制度走向可以发现,在PPP投融资方面,以前的政策内容更多的是“鼓励……”、“支持……”、“加强……”、“严禁……”等相对于较为抽象的原则性要求和安排,在PPP项目融资实践中,可操作性不强。尽管2015年出台的五个专项企业债、项目收益债有推动具体PPP项目投融资的客观效果,但均非PPP专门制度文件。进入2016年下半年,随着保监会的“保险资金间接投资基础设施项目办法”、发改委、证监会的“传统基础设施领域PPP项目资产证券化工作通知”等文件的出台,政策制度更多地转向对具体PPP项目融资模式、融资工具的推动和操作指引。2017年可期待的PPP投融资重磅制度和体系,包括“PPP专项企业债”、“PPP二级市场”等,也都将更多地在操作层面推动PPP项目的可融资性和项目的落地。

    二是各路资本从观望、犹豫,向试水、力推转变。

    2015年及以前,各类资本,包括工程资本(运营资本)和金融资本,都对PPP模式持观望态度。认为PPP模式可能是政府的一种尝试,终将昙花一现。尤其是金融机构,认为这种基于项目现金流的项目融资,没有强增信不会长久,政府方、社会资本方终究会因融资困难而最终放弃,因此一直持犹豫、观望态度。但随着PPP政策力度的不断加大,PPP项目库项目的迅速膨胀,PPP示范项目的推出与落地,金融资本、工程资本渐渐意识到PPP模式已经成为中国供给侧结构性改革的一个重要组成部分,箭在弦上,不得不发。因此从2016年下半年开始,越来越多的工程企业、商业银行、保险公司将重心转移向PPP市场。据笔者所知,已有大型金融集团(含银行、保险、证券、信托等全牌照金融集团)正式将PPP定位为集团发展目标和方向,举全集团之力力推PPP投融资业务。此外,风险偏好很低的保险公司也越来越多地探索、尝试参与PPP项目投融资,PPP ABS制度的出台,以及后续PPP ABS项目的试点,将为保险公司从再融资角度试水PPP项目提供了政策依据和项目来源。

    三是融资模式从债权为主、明股实债,向股债结合、同股同权转变。

    受根深蒂固的传统债权融资思维影响,目前大部分金融机构对PPP项目的融资方式,还是传统的债权融资、明股实债融资,核心都是要求有主体为融资提供强增信(能够覆盖融资本息的担保或抵押)。但随着PPP市场逐渐向纵深发展,以及资产荒和金融机构竞争的加剧,使得金融机构不得不提高自身专业性,以股债结合、甚至同股同权的形式,向专业化投资人方向转变。

    个人认为,尽管金融机构不是实体企业,没有足够的专业性和人员完全参与PPP项目的全流程建设、运营和服务,但适当提升产业专业性,以专业性提高资产管理能力,提高风控水平,进而提高价值创造能力和同业竞争力,是金融机构的当务之急和必由之路。谁转变的早,转变的彻底,谁将最大限度地分享PPP这个巨大的蛋糕,谁将在未来的同业竞争中占得先机,立于不败之地!

    四是金融机构、资产管理机构从单纯的资金提供者、资产管理者,向PPP项目全生命周期的综合金融服务提供商转变。

    由于目前PPP投融资尚处于野蛮生长阶段,其功能和作用还通常只是为项目提供资金。随着PPP产业的逐步深入发展,PPP融资机构、资产管理机构也将由单纯的资金提供者向综合金融服务商转变。即金融机构、资产管理机构不仅提供资金,还提供PPP项目的法律、财务、融资咨询、项目指导、运营管理、项目再融资以及投资者退出、项目移交、不良资产处置等服务(与其他合作方联合提供),甚至提供这一产业的新增市场、专业技术、人力资源等附加值高的服务。这些服务更有可能由PPP领域逐渐发展壮大的,具有实力的资产管理机构(如基金管理公司、信托公司、资产管理公司等)提供,类似国内优秀的私募股权投资基金公司一样,为所投资客户带来的不仅仅是资金,还有战略资源、新增市场和比较优势。

    当然,这样的服务要求金融机构、资产管理机构不能做大而全的“全能战士”,必须专业专注,必须立足于自身具有比较优势的细分产业和领域,做具体PPP产业、领域(如海绵城市、医疗养老、环境保护等)的专业投资运营商和金融服务提供商。

    五是PPP项目融资从政府、社会资本需求引导向金融机构服务引导转变。

    目前的PPP项目融资,更多的是由政府(或政府聘请的咨询机构)来进行前期引导,社会资本中标后,由社会资本(或项目公司)引导,项目融资是根据政府和社会资本的融资需要,引入金融机构。这样的弊端在于,投融资是一体化、全流程的活动,从咨询机构的“两报告一方案”,到招投标遴选社会资本,再到组建项目公司、进行股权、债权融资,以及后续的再融资、资产证券化、退出和移交,都应该通盘考虑,而不同主体的需求引导会导致投融资活动目标性不一致,投融资活动割裂,不同的引导主体难以一以贯之地把握PPP项目投融资本质――(投资各方)风险与收益的平衡,容易出现“头疼医头脚疼医脚”的问题,导致项目落地难;且咨询机构、政府、社会资本的投融资专业性,相比专业的投融资机构有很大欠缺,使得项目可融资性较低。

    事实上,如同建筑需要规划设计图纸一样,PPP项目融资涉及如此大金额、如此长期限,也需要精细地规划和设计。因此,在实践中,已出现由专业的金融机构通过全流程服务引导PPP项目投融资的案例,内容包括:金融机构参与咨询公司PPP项目实施方案中投融资方案设计(不仅包括融资方式,还包括为实现融资与政府谈判,要求政府提供支持),根据投融资需求和各方风险收益的平衡设定社会资本招标条件,根据前两者落实具体融资机构和融资工具,并预留出二次融资的接口(二次融资方式、责任主体和过渡期风险承担主体),等等。未来,这种由专业金融机构通过服务引导PPP项目全流程投融资的需求将越来越旺盛。

    目前,具备这样能力的专业金融机构还较少,相比银行、保险等资金方,资产管理机构将更加适合承担这样的角色。

    当然,我们不能指望上述趋势在2017年全部实现,很多趋势可能需要通过未来多年的发展、演变才能有所体现。但这一轮PPP走到2017年,需要更多的不忘初衷,需要更多的专业专注,需要更多的责任意识,需要更多的眼界与情怀。PPP的未来是留给坚定初衷的人,留给保持专注的人,留给勇于承担责任的人,更是留给追求“诗和远方”的人。未来已来,PPP路上,要一起(17)吗?

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,PPP投融资

    责任编辑:中国PPP门户网

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