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关于PPP项目政府运营补贴支出计算过程的分析

  • 随着建设领域融资体制、建设模式的改革,PPP 建设模式越来越多的被用于建设行业。为有序推进政府和社会资本合作(Public-Private-Partnership)项目的顺利实施和推进,有效防范和控制财政风险,财政部印发财金[2015]21 号《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》,该文件的出台是为了识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任,科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响,为PPP 项目提供财政管理依据。

    在政府和社会资本实际合作中,运营补贴支出计算结果,成为了社会资本和政府共同关注的焦点。运营补贴支出的规模,成为项目是否能够实施的核心。但目前,运营补贴支出计算公式的复杂性,导致大家在实际运用时对公式的理解各不相同,本文将重点对政府运营补贴支出的测算公式做出分析。

    1 PPP 项目操作模式及相应的付费模式

    1.1 非经营性项目―――政府承担全部运营补贴支出责任

    对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目,可通过政府购买服务,采用建设―拥有―运营、委托运营等市场化模式推进。

    在这种模式下,政府应在运营补贴期间,承担全部运营补贴支出责任。

    1.2 准经营性项目―――政府承担部分运营补贴支出责任

    对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目,可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施,采用建设―运营―移交、建设―拥有―运营等模式推进。建立投资、补贴、与价格的协同机制,为投资者获得合理回报积极创造条件。

    在这种模式下,政府应在运营补贴期间,政府承担部分运营补贴支出责任。

    1.3 经营性项目―――政府不承担运营补贴支出责任

    对于具有明确收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目,可通过政府授予特许经营权,采用建设-运营-移交、建设―拥有―运营―移交等模式推进。

    在这种模式下,政府不承担运营补贴支出责任。

    2 运营补贴支出的计算分析

    在上述前两种模式下社会投资人为获得合理回报,必须获得政府补贴。政府补贴支出数额的计算公式不尽相同,但是计算原理一致。本文仅对计算较为复杂的,在可行性缺口补助模式下,政府年补贴支出数额计算公式做出详细分析,对政府承担全部运营补贴支出责任的运营补贴计算公式不再赘述。

    计算公式描述:

    当年运营补贴支出数额=

    (项目全部建设成本×(1+合理利润)×(1+年度析现率)^n)/财政运营补贴周期(年)+年度运营成本×(1+合理利润率)-当年使用者付费

    (1)项目全部建设成本:指社会资本方承担的建设成本(折算成各年度现值);

    (2)年度折现率:应考虑财政补贴支出发生年份,并参照同期地方政府债2 券收益率合理确定;

    (3)合理利润率:以商业银行中长期贷款利率水平为基准,充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景,结合风险等因素确定;

    (4)n 代表折现年数;

    (5)财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数。

    3 公式基本原理分析

    此公式计算过程比较复杂,涉及到的数据、比率较多,为了准确、正确理解公式中所有数据概念、比率概念,不能仅生搬硬套公式文字的固有概念,应从公式计算目的、基本原理入手进行研究,才能掌握公式的计算实质。

    此公式是政府为准测算准经营PPP 项目的财政支出责任,科学评估项目当前及今后年度财政补助数额,实际是政府在吸引社会投资人,确保项目顺利完成、投资人取得合理回报的情况下,在运营期应给予社会投资人的建设及运营资金缺口。那么如何计算项目资金缺口呢?

    项目缺口资金=政府运营补贴支出数额=社会资本方承担的项目建设成本+运营成本-项目运营收入

    公式应在充分考虑定价和调价机制、消费物价指数、劳动力市场指数等因素后,将项目缺口资金按照年度进行分别计算,而不是一揽子总额计算,因此产生了“当年运营补贴支出数额”这个概念,但计算原理与上述公式一致,即:

    当年运营补贴支出数额=(社会资本方承担的当年建设成本+当年运营成本)-当年运营收入

    4 公式解析

    根据上述公式原理,我们可以先将公式进行变形:

    当年运营补贴支出数额=

    [(社会资本承担的项目全部建设成本×(1+年度析现率)^n )/财政运营补贴周期(年)+年度运营成本]×(1+合理利润率)-当年使用者付费

    当公式变形后,更有利于对公式的每部分进行详细解析:

    4.1 分析公式中的第一部分

    (社会资本承担的项目全部建设成本×(1+年度析现率)^n ) /财政运营补贴周期(年)+年度运营成本

    这部分公式实际上就是在计算“社会资本方承担的当年建设成本”,该数据是平均值的概念,即在第n 年投资人承担的建设总成本平摊至整个特许经营期,第n 年应分担的建设成本。

    (1)分子“社会资本承担的项目全部建设成本×(1+年度折现率)^n”=第n 年投资人承担的建设总成本;

    (2)分母“财政运营补贴周期”=特许经营权期限;

    (3)n:为特许经营权年份数。

    (4)“年度折现率”:折现率的原义是指投资者要求的必要报酬率或最低报酬率。在《指引》中说明“年度折现率”要根据财政补贴支出发生年份,参照同期地方政府债券收益率来确定。因此,在该公式中将“年度折现率”理解为“投资人将建设成本若进行无风险投资时,投资者取得的最低回报率”较为准确,也更易理解。

    也就是说整个分子代表的含义为:社会投资人承担的全部建设成本进行在其他无风险投资,如购买地方政府债券,能在特许经营权每年获取的本利和,其中获取的利息收益为投资人放弃无风险投资而投资基础建设所放弃的机会成本。

    那么“社会资本承担的项目合部建设成本×(1+年度折现率)^n”=第n年投资人承担的建设总成本=第n 年投资人承担的建设成本+机会成本。

    这种计算模式,是将投资人放弃无风险投资产生的机会成本作为建设成本的一部分进行计算,这表明作为政府方更为全面、客观、合理地考虑了投资人所承担的建设成本。

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,PPP运营

    责任编辑:中国PPP门户网

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