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PPP项目二次招标问题的再探讨

  • 参与ppp项目的大量企业属于建筑施工企业,他们参与PPP项目的主要目的之一,就是希望用投资行为来获得PPP项目的施工合同,带动自身建筑施工主业的发展。在这样的背景之下,自己投资的项目,项目公司发包的施工总承包合同能否被自己的母公司获得,就成了一个十分关键的问题。

    由于本轮的PPP推行过程中,大量的项目在政府选择社会资本这个环节上,采用的都是政府采购程序,除了招标方式以外,还有竞争性磋商这样的新方式。采用竞争性磋商时,PPP项目的社会资本方如果有施工总承包能力,项目公司选择施工总承包单位时,能否参照《招投标法实施条例》第九条的规定,合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的,不再进行招标,一直存在争议。

    2016年10月11日财政部发布了《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》财金[2016]90号文件,第九条表述“对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目,已经依据政府采购法选定社会资本合作方的,合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的,按照《招标投标法实施条例》第九条规定,合作方可以不再进行招标。”

    政策一出,业界欢欣鼓舞,之前已经这么操作的地方政府和企业都松了一口气,觉得这下没有政策风险了,正在做前期工作的项目,也扫除了一处政策盲区。

    不过现实中却发现,地方政府和企业在实际合作工作中,对这一条如何适用却仍然表现出不同的态度,很多地方政府在谈判过程中表示,“政策我们明白,但是不招标怎么控制造价,企业把建设成本搞得很高,最后都要财政买单,所以必须要招标,还应该走政府招标程序。”

    那么到底谁错了呢?

    要说清楚这个问题,如果只是探讨形式上是否符合招投标法实施条例第九条以及财金[2016]90号文件所表述的适用条件,显然并不能解决地方政府提出的这个疑问。

    我们从实践出发,举几个例子,看看无需二次招标更加具体的适用情形。

    案例一:

    一个污水处理厂的BOT项目,政府采用了招标方式选择社会资本,招标时政府方提出了项目的技术指标,污水处理需要达到一级A的标准,建设规模日处理能力10万吨,投标人在投标时报出每吨污水的处理单价,价低者优先中标。

    在这种情况下,我们可以看到,中标的社会资本方组件项目公司后,建设该污水处理厂实际支出了多少资金,与政府将来支付给项目公司的污水处理费多少,并没有关联,政府只负责按照中标的污水处理单价*日污水处理量给项目公司付费。

    所以,如果中标的社会资本方自身具备施工总承包资质,由项目公司直接委托母公司(中标社会资本方)进行施工,并不会对政府的财政负担产生实际影响,那么适用招投标法实施条例的第九条就没什么问题。

    在这个例子中,如果政府方选择社会资本方采用的是竞争性磋商的方法,与招标程序类似,同样可以不必二次招标。

    我们再来看另外一个例子。

    案例二:

    政府拟采用ppp模式完成内河的污染治理工作和环境建设工作,并采用了竞争性磋商的程序选定了一家社会资本方,该社会资本方具有相应的施工总承包资质。

    由于这个项目本身没有经营性的现金流,完全依赖政府付费,政府方与社会资本方之间签署的合同中这样约定,由社会资本方组建项目公司,在合作期内负责项目的设计、建设、环境治理和设施维护,对于可用性服务费部分,政府按照工程实际竣工决算金额,按照年化5%的资金成本,以等额本息的方式在运营期内向项目公司付费。5%的资金成本是中标社会资本方在竞争性磋商时报出的财务标的。

    那么我们可以看到,这时项目公司与母公司(中标社会资本方)之间的施工总承包合同条款如何约定,必然对项目最终的竣工决算金额产生重大影响,进而影响到政府在整个合作期内的可用性服务费支付金额。

    这时,虽然从形式上看,这个项目符合了中标社会资本方具备施工总承包资质、选择社会资本方经过了政府采购程序这两个条件,但是如果政府完全不参与项目的深化设计和项目公司选择施工总承包单位的环节,很有可能由于社会资本方做大工程量的利益导向,而加重政府的负担。

    从这两个例子我们可以看出,站在政府方的视角,简单的以中标人有资质、经过了政府采购程序就适用招投标法实施条例第九条不再二次招标实际上是有风险的。

    在实际操作中,需要结合这样做对政府究竟会产生何种影响,具体的分析适用环境,现实情况比我们上面分析的还要复杂得多。

    让我们再次回到案例一,进行更加深入的分析。

    表面上看起来,在这个污水处理厂BOT项目中,政府付费多少并不受项目工程实际投资金额的影响。

    在PPP项目合同中,提前终止和终止后的回购是非常重要的条款,这个污水处理厂的提前终止条款是这么约定的:

    在项目公司严重违约导致提前终止时(违约事项略过),政府回购设施的价格是项目设施固定资产账面净值*0.8。

    在政府方严重违约导致提前终止时(违约事项略过),政府回购设施的价格是项目设施工地资产账面净值*1.2。

    明显的我们可以看到,当项目出现提前终止时,项目的工程造价,再次对政府的支付金额产生了影响。

    案例一似乎也变得不那么适用不必二次招标的条件了。

    我们再来对案例一的合同约定做一些调整,当项目提前终止时,政府方回购项目设施的价格不再以项目设施的固定资产账面净值为基础,而改为对项目设施以收益折现法评估的价值为基础计算。

    这时具备施工资质的社会资本方是否还有动力将工程总投资做大呢?

    答案仍然是肯定的。

    工程总投资加大的结果,是母公司在工程施工环节能过获得更多的经营性现金流入,在不控股的情况下利润表也会有现实的改善。而项目公司账面上固定资产总值(或者无形资产)增大,在项目合作期内的折旧(摊销)值增大,利润变小。相当于投资方在施工环节短期内将整个PPP项目全生命周期的利润都提前实现了。

    项目公司的资本结构中,资本金比例越低,或者说融资杠杆率越高,建筑工程为主业的母公司越有动力进行这样的操作。

    我们再次回到案例二,类似的非经营项目上,在政府付费环节的设计上,一些项目做出了改进。招标时,投标人不再报出期望的资金成本这样的财务标的,而是直接报出在合作期内,每年政府需要支付给项目公司的可用性服务费金额,这个金额既包含了项目公司工程建设投资的回收,也包含了日常的运营维护费用支出以及项目公司获得利润。

    这么做的理想动因,是政府期望少关心工程建设费用的多少,而是将焦点聚焦在整个项目生命周期内财政总支出的减少,由投资人站在如何减少政府可用性付费的角度综合平衡建设期和运营期的投入。

    这样的设计表面上看起来规避了投资人负责设计和工程建设给政府带来的付费增大问题,但是与刚才我们探讨的案例一第二种情形类似,以建筑工程为主业的投资人,仍然有动力在建设环节让项目公司提高融资杠杆,加大工程投入,让母公司在短时间内利润和经营性现金流最大化,提高项目公司的账面固定资产(或无形资产)总额,加大项目公司的折旧(摊销)额,让项目公司账面上仅维持微利,更加有利于母公司的税务筹划。

    这么做对地方政府的负担直接影响不大,这是建筑工程类企业的固有模式所决定的,间接的,会降低地方政府从项目公司获得的企业所得税收入。

    综上我们可以看到,以建筑工程为主业的社会资本方,在多数情况下,都有动力将项目的工程总投资做大,以便最大限度的在短时间改善母公司的报表,这对地方政府对PPP项目的管理,提出了更高的要求。

    所以,我们站在地方政府的角度,不宜简单的将经过了政府采购(或招标)程序、社会资本方具备工程施工资质作为适用招投标法实施条例第九条的充分条件。

    我们也不必过分夸大对政府的潜在不利影响而开倒车,回到选择施工总承包单位必须再次经过政府招标程序这样的老路上,而应该综合分析这样做对政府带来的影响,来设计项目条件。简单来讲,就是让实际工程建设支出与政府的付费负担脱钩为前提,来设计政府的付费及回购机制。

    要么在项目采购社会资本的起始环节,政府就做好项目的设计工作,与项目公司之间按照政府认可的工程预算金额(也可由企业报价,而非实际工程造价)作为付费的基础,要么在项目公司负责设计的情况下,将设计方案得到政府批准作为项目公司可以发包的前提,并且在PPP合同中对施工如何委托做出适当的约束性规定。

    只有在这种机制下,才能够更好的适用免除二次招标的政策,既便利企业,又不损害政府的利益。

    文章作者:陈民 财政部发改委PPP专家组成员,清华特聘PPP实战讲师,北京荣邦瑞明投资管理有限公司总经理,城市中国研究院经济工程研究所所长。

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式

    责任编辑:中国PPP门户网

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