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一个优质的PPP项目是怎样炼成的

  • 中国已成为全球最大的PPP市场。截止2016年9月,全国PPP综合信息平台入库项目10170个,总投资额12万亿元。一万个ppp项目有一万个不同的样子,如何挑选出优质的PPP项目成为投资者面临的一大难题。财政部已经公布了两批示范项目,第三批示范项目也公布在即,这固然能提供一定的参考,但依然无法满足庞大的投资需求。本文旨在从地区、行业、公司层面系统梳理筛选PPP项目的逻辑。

    一、地区选择

    PPP项目的参与方包括政府、企业和金融机构,理论上讲, PPP不是单纯的政府项目,政府是承担有限责任的小股东,各方利益共享、风险共担才是PPP的本质。但从我们调研的反馈来看,大部分项目仍然被定位为政府项目,很多纠纷争议最终可能还是要依靠政府的协调和支持来解决,所以不管什么项目,第一准则都是选地方政府合作方。筛选优质的地方政府合作方可以从以下三方面入手:地方市场需求、地方政府财力、地方政府信用。

    (一)地方市场需求

    有需求的地方才有市场,PPP项目投资也不例外,在进行地区选择时应重点关注市场需求,比较直观的是该地区PPP项目数量和投资额。一般来说,项目数量越多,投资额越大,可挑选的空间和余地越大,成功的概率就越高。

    1入库项目数量和落地项目数量高度契合

    从表1可以看出,入库项目数量和落地项目数量高度契合,入库项目数量前五名分别为贵州、山东、新疆、四川和河南,其对应的落地项目数量也位居前列。

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    2入库项目规模和落地项目规模呈现正相关

    从表2可以看出,入库项目规模和落地项目规模呈现正相关,入库项目规模排名靠前的贵州、山东、河南、四川等地表现不俗,落地项目规模遥遥领先。值得提出的是,北京虽然入库项目总量不高,但随着地铁14和16号线、兴延高速等大型项目相继落地,PPP项目落地驶入快车道,落地规模大幅提升。

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    (二)地方政府财力

    政府是ppp模式的重要参与者,在项目运作的全生命周期内,财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

    为规范财政支出管理、防范和控制财政风险,需识别、测算PPP项目的各项财政支出责任,科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响,只有通过财政承受能力论证的项目才可进入到下一阶段。具体的标准为每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%,并在编制年度预算和中期财政规划时,将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。因此,地方政府财力也是在进行PPP项目投资时必须考虑的问题。如财政状况较好的江苏、山东、浙江、北京等地PPP项目进展较为顺利,落地率位居前列。

    一个优质的PPP项目是怎样炼成的

    综合上述两个因素,市场需求巨大、财政实力雄厚的区域更合适PPP项目投资,结合上图入库项目规模和财政收入的分布看出,右上区域值得关注,确实,当前PPP项目落地规模排名前十的省份分别为贵州、山东、北京、江苏、河南、四川、河北、湖南、云南和安徽,与现有分布拟合度高。

    (三)地方信用水平

    PPP项目合作期限一般为10-30年,甚至更长,对于这种长期合作,契约精神与伙伴关系是PPP项目成功的关键所在,因此,在政府和社会资本的合作过程中,必须重视PPP项目合同契约约束。

    现阶段,鉴于政府在PPP项目中的主导地位,政府尊重契约精神是PPP项目成功的关键。为构建完善的信用体系,大力培养政府方精神和法治精神,财政部制定的《PPP项目财政管理办法》正在公开征求意见,规定“将把PPP支出纳入预算,并对不履约的地方政府进行强制扣款”。在该办法尚未出台、信用体系尚未成熟的背景下,可参考以下三个因素。

    1地方政府信用评级

    简单参照现有的地区经济、财政数据等低频信息,难以形成有效的地方政府信用判断,而城投债市场以政府定城投的投资思路长期存在,我们认为城投债发行主体及其发行的城投债的市场数据,目前可以成为地方信用分析较好的参照物。

    一个优质的PPP项目是怎样炼成的

    从城投主体的评级分布来看,北京、上海、广东、天津的AAA主体以及中高评级主体(AA+及以上)的占比均高于其他地区,正体现了上述地区经济实力强、财政收入高、地方政府信用资质高的市场认知。

    除了上述地区,吉林、宁夏地区的城投也是以中高等级(AA+)为主,AA及以下的评级主体占比比其他省份(除了京、沪、广、津)要更低一些,但没有AAA主体。

    新疆、内蒙古、湖南、辽宁、贵州、安徽、黑龙江以及陕西地区的低评级城投占比居于全国前列,均达到了80%以上。

    结合城投主体评级,我们认为,北上广津作为全国经济最发达地区,财力雄厚,地方政府信用较好,是投资的首选。

    2地方政府历史履约情况

    政府作为PPP模式的重要参与者,对项目成败起着决定性的作用。因此,必须对地方政府的履约情况进行追踪,对发生过违约事件的地区予以重点关注。

    (1)各地债券违约

    债券一直被视为安全的投资标的,收益相对稳定,不承担经营风险,且可按期收回本金,确实在2014 年之前,中国债券市场没有发生过发行主体实质性违约,但其后,在经济下行和企业经营不善的双重压力下,中国债券违约事件屡屡发生,风险暴露。2014年共发生6起,其中2起在浙江,上海、江苏、福建和天津各1起,全部为民企和外企。2015年增加到18起,江苏、四川、河北、山东和北京成为高发地,且出现了国企的身影。2016年,债券违约增至47起,涉及的区域和规模均在扩大,辽宁多达7起,国企违约事件更加普遍。因此,在进行投资时,必须高度警惕,严控风险。

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    (2)各地PPP项目违约

    以往PPP项目违约及处置结果也是在社会资本进行PPP投资时必须重点关注的问题。理论上,历史上发生过PPP项目违约事件的地区,后续违约的概率会加大,在投资决#策时必须更加谨慎。

    在PPP模式中,政府违约主要表现为不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务,从而损害社会资本的合法权益。

    一个优质的PPP项目是怎样炼成的

    长春汇津污水处理厂项目可作为违约处理案例。2000年,长春市政府授信排水公司与汇津公司达成合作协议,约定排水公司将处理设施的在建工程和土地使用权作资0.5亿,汇津公司出资3.2亿元,双方投资共建中外合资企业---汇津中国(长春)污水处理有限公司,负责长春市北郊污水处理厂的建设和经营,为期20年,并制定了《长春汇津污水处理专营管理办法》,规定由长春汇律公司处理排水公司处供应的污水,自来水公司向用水户代收污水处理费后上缴至财政局,财政局拨付给排水公司,最后由排水公司向汇律公司支付污水处理费。年底,项目投产并正常运行,然而,从2002年年中开始,排水公司开始拖欠污水处理费,2003年,长春市政府以《长春汇津污水处理专营管理办法》违反了《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》、《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》等相关规定,单方面予以废止,并停止支付任何污水处理费,截止10月底,累计欠费高达9700多万。在多次交涉无果的情况下,汇律公司将长春市政府作为被告向法院提出行政诉讼,一审败诉。次年汇律公司向吉林市法院提出申诉,同时长春汇律北郊污水处理厂正式停产,39万吨/日的污水直接排入松花江。经过两年的法律纠纷,最终以长春市政府以2.8亿回购而结束。但是这一PPP项目由于政府失信不仅让社会资本遭受损失,而且还给松花江流域造成了不可逆转的伤害。

    (3)地方政府领导更迭频率

    由于PPP项目周期长,项目运营期通常长达20-30年,一些地方政府换届后,易出现政策不连贯甚至不予承认的情形,因此,地方政府领导更迭的频率也是重要的考虑因素。

    内地首个BOT项目——刺桐大桥就涉及政府换届相关问题,换届后,原本政府持有40%的股份面临撤资风险,相应的银行借款也被动中止,后在政府和社会资本双方调节下,实现政府持股10%,省交通厅、省公路局持股30%的结构,刺桐大桥项目得以继续推进。

    二、行业选择

    根据财政部的分类,入库项目涵盖能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、片区开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施和其他19个一级行业,每个行业各具特色,风格迥异,社会资本应结合自身实际和项目特点择优参与。

    (一)财政支持:生态环保、地下管廊、海绵城市

    在进行PPP项目行业选择,最好的是财政专项支出的民生领域,财政专项资金单独核算,专款专用,不能挪作他用,项目投资更有保障。

    有此保障的项目可分为以下三类:

    1生态环保

    财政部财监[2009]74号文中所确定的17类中央政府公共投资资金可纳入中央政府公共投资预算支出,分别为:污水管网建设补助资金、重点病险小型水库治理资金、三河三湖及松花江污染防治资金、商贸流通服务业发展资金、汽车下乡补助资金、农村环保资金、节能技术改造资金、现代农业生产发展资金、小农水补助资金、扶贫资金、土地治理项目资金、产业化项目资金、中央车购税专项资金、灾后恢复重建资金、中央廉租住房保障专项补助资金、全国中小学校舍安全资金、农村危房改造补助资金等。

    本轮PPP兴起初期,得益于纳入中央政府公共投资预算支出的污水管网建设补助资金支持,生态环保类项目的投资回报更有保障,加速落地,实现跨越式发展。

    而且据环保部规划院预计,“十三五”期间全国环保投入将增加到每年2万亿元左右,社会环保总投资有望超过17万亿元,PPP模式存在巨大的发展空间。

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    2地下综合管廊

    我国正处在城镇化快速发展时期,地下基础设施建设滞后。为保障城市安全、完善城市功能、美化城市景观、促进城市集约高效和转型发展,提高城市综合承载能力和城镇化发展质量,地下综合管廊建设势在必行,成为增加公共产品有效投资、拉动社会资本投入、打造经济发展新动力的重要抓手。为推进城市地下综合管廊建设,2014年12月,财政部出台了《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》,明确中央财政对地下综合管廊试点城市给予专项资金补助,其中,直辖市每年5亿元,省会城市每年4亿元,其他城市每年3亿元。对采用PPP模式达到一定比例的,将按上述补助基数奖励10%,社会资本的投资热情大幅提升。

    一个优质的PPP项目是怎样炼成的

    3海绵城市

    海绵城市建设是积极贯彻新型城镇化和水安全战略的重要内容,可有效防治城市内涝、保障城市生态安全,进而实现公共产品有效投资,提高新型城镇化质量,促进人与自然和谐发展。为促进海绵城市建设,2014年12月,财政部印发《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》,规定中央财政对海绵城市建设试点给予专项资金补助,一定三年,具体补助数额按城市规模分档确定,直辖市每年6亿元,省会城市每年5亿元,其他城市每年4亿元。对采用PPP模式达到一定比例的,将按上述补助基数奖励10%,在政策的催化下,海绵城市建设站上风口。

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    (二)项目工程利润丰厚:交通运输、片区开发

    PPP项目大多为微利项目,根据国家税务总局企业所得税税源报表统计数据测算,各行业平均利润率测算结果如下:工业:7%;运输业:9%;商品流通业(包括批发和零售):3%;施工房地产开发业:6%;旅游饮食服务业:9%;其他行业:8%,总体收益不算太高。

    但是有两类项目的利润较为丰厚,投资有利可图:

    1交通运输

    从上面的各行业平均利润率分布可以看出,运输业的平均利润为9%,超过其他行业,收益相对可观,而且在“两标并一标”的背景下,政府在进行社会资本的公开招标环节中,施工报价不再是唯一的考虑因素,会更看重社会资本的融资能力,希望社会资本能以财务投资人参与投资,给施工企业留下了较大利润空间。

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    2片区开发

    在利用PPP模式进行产业新城建设时,社会资本全程深入参与,不仅包括前期的规划设计、咨询、土地整理、公共设施,中期的产业发展服务,还有后期的物业管理公共项目维护及公共事业服务,盈利空间巨大。华夏幸福参与的南京市溧水区产业新城PPP项目平均收益超过15%。

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    (三)现金流充足:市政、养老、能源、水利等

    未来现金流充足稳定的经营性项目是PPP模式的理想标的,尤其是那些缺口巨大、满足公众需求且符合政府投资导向的领域,一方面,项目未来产生的现金流可覆盖社会资本前期的投入,投资收益有保障;另一方面,能切实满足公众需求。投资这类兼具经济效益和社会效益的领域可实现多方共赢。

    纵观已落地的723个PPP项目,结合项目数量和规模,使用者付费项目主要集中在交通运输、市政工程、片区开发、养老、能源、水利建设、生态建设和环境保护和医疗卫生等领域,除去上述两点涉及的领域外,市政工程、养老、能源、水利建设、医疗卫生等行业值得关注。

    一个优质的PPP项目是怎样炼成的

    1市政工程

    市政工程行业涉及面广,包括轨道交通、市政道路、垃圾处理、供水、供气、供电、供热、排水、公园、管网、景观绿化、停车场、管网、广场等,其中轨道交通作为供给侧改革的重要内容,已成为我国新一轮基础设施建设的重要拉动力,市场前景巨大。2015年全国城市轨道交通完成投资3863亿元,2016年我国在建的城市轨交线路总长4448公里,同比增长27%。随着交通拥堵等问题的加剧,轨道交通成为居民出行的首选,客运量急剧增加,收益也随之增加,另外,通过引入“地铁 + 物业”的开发模式,投资收益更有保障。如京港地铁参与的北京地铁四号线,从2009年9月28日开通试运营,日客运量早起已突破百万人次,并与2011年突破4亿人次,提早一年于2011年上半年开始盈利。

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    2养老

    随着我国老龄化问题日趋严峻,养老需求大幅提升,养老服务供应明显匮乏,缺口逐渐扩大,养老服务设施短缺待解。2013年9月,《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》公布,要求政府支持社会力量参与办理养老服务,加大扶持力度,通过政策措施,促进养老服务业的快速发展。2015年11月,《国务院办公厅转发卫生计生委等部门关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》特别强调在制定医疗卫生和养老相关规划时,要给社会力量举办医养结合机构留出空间。按照“非禁即入”原则,凡符合规划条件和准入资质的,不得以任何理由加以限制。整合审批环节,明确并缩短审批时限,鼓励有条件的地方提供一站式便捷服务。通过特许经营、公建民营、民办公助等模式,支持社会力量举办非营利性医养结合机构,以最大程度地吸纳社会资本参与医疗、养老事业的发展,至此,养老业向社会资本开启机会。

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    3能源

    2016年4月,国家能源局发布《关于在能源领域积极推广政府和社会资本合作模式的通知》,明确在能源领域积极推广PPP模式,鼓励和引导社会资本投资能源领域,有效提高能源领域公共服务水平。同时提供相应的配套政策:建立绿色审批通道,缩短办理时限,并尽快全面理顺天然气价格,加快放开天然气气源和销售价格,有序放开上网电价和公益性以外的销售电价。此外,对可再生能源及分布式光伏发电、天然气分布式能源及供热、农村电网改造升级、光伏扶贫、页岩气开发、煤层气抽采利用等PPP项目,符合财政投资补贴条件的,各级能源主管部门应积极探索机制创新和政策创新,鼓励财政补贴向上述PPP项目倾斜。

    能源领域推广PPP的范围至少有3大类:一是电力及新能源类项目,包括供电或城市配电网建设改造、农村电网改造升级、充电基础设施建设运营、分布式能源发电项目、微电网建设改造、智能电网项目、储能项目、光伏扶贫项目、水电站项目、电能替代项目、核电设备研制与服务领域等;二是石油和天然气类项目,包括油气管网主干或支线、城市配气管网和城市储气设施、液化天然气(LNG)接收站、石油和天然气储备设施等;三是煤炭类项目,包括煤层气输气管网、储气库、瓦斯发电等。这三类项目均可产生相对稳定现金流,有利润空间。

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    4水利建设

    2015年3月,发改委、财政部、水利部等三部门联合出台了《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》,通过政府投资引导、财政补贴、价格机制、金融支持等政策措施,鼓励和引导社会资本投入参与重大水利工程建设运营。

    2015年5月,发改委、财政部、水利部等三部门印发《国家层面联系的社会资本参与重大水利工程建设运营第一批试点工作方案》,筛选出12个试点项目,确加快推进项目前期工作、加大项目投资支持力度、创新项目产品定价机制等试点支持政策,推进PPP模式在水利工程中的应用。

    现行的水利建设项目通常既包括没有盈利的灌渠、水库等基础设施与盈利能力较强的水厂,可通过打包组合,实现收益覆盖,破解经营性短板,宁阳县引汶工程项目就是一个很好的实例。

    一个优质的PPP项目是怎样炼成的

    5医疗

    随着经济社会的发展,居民对于健康护理更加重视。同时,我国的人口老龄化趋势不可逆转,催生了大量的医疗保健需求。

    2015年3月,国务院印发《全国医疗卫生服务体系规划纲要(2015-2020年)》,首次明确提出,在县级医院的层面上,原则上只设立1个县办综合性医院和1个中医类医院,鼓励公立医院与社会力量以合资合作的方式共同举办新的非营利性医疗机构。据测算,2020年全国将仅保留3470家县级医院,剩下的8130家县级医院的属性将会发生变化,部分县级医院会迎来社会资本的进入,部分则转变为社区卫生服务中心。

    2016年3月,国务院同意发改委发布的《关于2016年深化经济体制改革重点工作的意见》就公共服务领域的医疗服务的定价问题提出了市场化的解决方案:积极稳妥推进医疗服务价格改革,逐步建立分类管理、动态调整、多方参与的价格形成机制——市场化的定价模式将更有助于社会资本以服务品质优化和品牌效应获得超额收益,提升社会资本的参与热情。

    可以预见未来医疗行业市场景气度提升且市场规模持续增加,有望迎来快速发展的机遇期,为社会资本提供了巨大的投资空间。尚荣医疗紧跟国家政策的步伐,发展PPP模式项目,通过股权投资方式,辅以融资杠杆,主营业务包括医院整体建设、医疗器械产销和医院后勤管理服务三大板块,涉及医院规划设计、医院融资建设、医疗项目实施、医院专业工程、医疗设备配置、医院信息化系统、医疗用品生产等七大细分业务领域。尚荣医疗深入参与,除可以分享医院的利润外,还可掌控医院医疗器械的采购与后勤管理等,已成为国内大型的综合医疗服务提供商,获得了可观的收益。

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    三、项目选择

    项目资质是项目选择时的重要考量因素,稳定的合作关系、合理的回报机制、完善的风险分担和有效的争议解决是PPP项目成功的有力保障。

    现阶段,我国的PPP项目由财政部和发改委同时牵头主导,财政部力推的示范项目和发改委主导的推介项目并存,同时发力。

    (一)财政部PPP项目

    财政部PPP项目基于项目质量大概可分为以下三个层次:1.财政部示范项目;2.省级示范项目;3.入库非示范项目。

    1 财政部示范项目

    财政部示范项目由各省财政部门推荐,财政部组织专家评审选出的,项目质量最有保障,操作最为规范。示范项目的评审标准十分严格,分为定性评审和定量评审两部分:定性评审主要审查项目的合规性,包括主体合规、客体合规、程序合规三部分;定量评审是通过设定指标和权重综合评估项目的示范性。具体的评审细则如图所示:

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    投资财政部示范项目的一大优势是可享受“以奖代补”政策——为支持和推动中央财政PPP示范项目加快实施进度,提高项目操作的规范性,保障项目实施质量,对中央财政PPP示范项目中的新建项目,财政部将在项目完成采购确定社会资本合作方后,按照项目投资规模给予一定奖励。其中,投资规模3亿元以下的项目奖励300万元,3亿元(含3亿元)至10亿元的项目奖励500万元,10亿元以上(含10亿元)的项目奖励800万元。奖励资金由财政部门统筹用于项目全生命周期过程中的各项财政支出,主要包括项目前期费用补助、运营补贴等。

    2 省级示范项目

    在国家大力推广PPP模式的背景下,地方政府纷纷响应号召,出台鼓励措施,完善政策体系,建立PPP储备库,通过各部门联合评审,挑选出资质良好、运作方式成熟的PPP项目,积极鼓励和引导社会投资参与,打造省级PPP项目范本。

    如陕西省首批推出涉及交通、水利、市政、公共服务、环境保护5大类13个行业领域,总投资约123亿元的24个省级PPP示范项目。省级示范项目可享受以下奖补政策:前期费用补助,投资额在3亿元以下的补助30万元,3亿元(含3亿元)至10亿元的补助50万元,10亿元以上(含10亿元)的补助70万元。项目特别复杂的可适当上浮,最高不超过100万元;项目签约后,陕西省财政将给予一次性奖励,投资额在3亿元以下的奖励300万元,3亿元(含3亿元)至10亿元的奖励400万元,10亿元以上(含10亿元)的奖励500万元。

    3 入库非示范项目

    入库非示范项目是除上述两类示范项目外,经财政部、地方各级财政部门会同相关部门评估、筛选后录入综合信息平台的其他项目,项目信息公开透明。值得一提的是,根据财政部的相关规定纳入全国PPP综合信息平台项目库的项目,可列入各地PPP项目目录,通过预算安排支出责任,项目相对更有保障。

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    (二)发改委推介PPP项目

    发改委作为PPP模式的一大主导方,在PPP项目的推广上也是不遗余力,在其门户网站上建立了首个国家部委层面PPP项目库,先后推出两批推介PPP项目,第一批1043个项目,总投资1.97万亿元,第二批公开推介了1488个项目,总投资2.26万亿元。截至2016年7月底,发改委推介PPP项目中,已有619个项目签约,总投资10019.1亿元。

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    (三)其他项目

    未入库项目,是指未纳入全国PPP综合信息平台项目库且不是发改委推介的PPP项目,该类项目信息尚未公开,操作透明性相对低,且不能通过预算安排支出责任,不确定性较大,参与风险较高。

    四、公司选择

    当前,考虑到项目的复杂性,社会资本在参与PPP项目时较为审慎,尤其是那些从未涉猎过PPP模式的企业,还需要全面系统学习PPP模式,因此,已参与过PPP项目且积累了成功经验的社会资本便具有先发优势。

    目前,国内已有多家企业敏锐地把握住商机,先试先行,积极投身于PPP市场,共享万亿PPP盛宴。当前,PPP红利已进入释放期,许多资金实力雄厚的上市公司明显受益,业务增长迅速,2016年至今的PPP订单超过2015年全年。

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  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式

    责任编辑:中国PPP门户网

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