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从金融视角辨析政府平台/政府购买服务/PPP模式投融资风险

  • 财政部PPP专家、上海浦东发展银行总行PPP中心副主任   郑大卫

    近期,大家热议PPP融资难,融资落地率低。笔者认为原因很多,既有政府方、社会资本方的原因,也有金融机构本身的原因。作为来自金融机构一员,笔者长期关注一个问题,即金融机构更愿做哪类对公业务?五年前,可能是政府平台融资(包括平台贷款或以平台作为劣后,并由政府承担实质性风险的产业基金等)和房地产融资;一年前,可能是政府购买服务(主要为购买工程)融资;在87号文和50号文发布后的今天,大家略带茫然地回答PPP。上述答案中除房地产,均为与政府合作融资业务。因为金融机构普遍认为,背靠政府风险比较低。为何过去对平台融资、政府购买服务(工程)融资大干快上,而对PPP之所以有点茫然?笔者理解,一是和政府合作业务中原有的平台融资和政府购买服务(除了棚户区改造和易地扶贫搬迁)融资都不能干了,眼前能干的就是PPP和地方债了;二是ppp项目复杂且流程较长、风险难把握或报批难。在此,有必要对政府平台/政府购买服务/ppp模式投融资风险对比分析,为参与投融资的社会资本和金融机构厘清思路,明确方向。

    一、政府平台融资和PPP融资

    中国现代化一个重大特征就是新型城镇化的崛起。近20年来,各地政府出资设立的城投公司、园区开发公司等成为中国城镇化投融资的主要平台。不可否认,过去20年来,政府平台模式为中国新型城镇化起到了重大推动作用。但最近几年来,平台模式(注:这里仅指平台代替政府融资模式,不包括已经产业转型的城投类企业市场化经营)弊端也逐步显现。

    首先,从顶层设计的角度,推动PPP,推动政府治理模式的转变,引入市场机制。但其中一个重要因素就是即加强对基础设施和公共服务领域投资,又控制地方政府债务。在传统平台模式下,部分地方政府通过平台大量举债,为了做大GDP,盲目投资,长此以往可能导致局部地区政府债务危机。而PPP必须通过财政承受能力论证且受到一般公共预算支出10%的限制,要求地方政府量力而行,不能过于任性,有利于控制政府债务。

    第二,平台都是政府设立,未通过充分市场竞争,没有动力降低项目全生命周期成本,提升服务和效率;PPP模式下,要求通过公共招标等方式充分竞争,有利于社会资本通过全生命周期整合和创新,降低项目全生命周期成本,提升服务和效率,实现物有所值。

    第三,传统平台模式下(部分采用BT方式),相当部分地方政府支出未纳入政府预算。平台由政府设立,双方合同关系并不明确,权责不清,投融资依托的是政府信仰;PPP模式下,政府付费纳入年度预算或中期财政规划, PPP合同关系比较明确,政府和社会资本责权更为清晰,投融资依托的是履约守信。

    第四,平台代替政府投资,按政府要求投资的公益性项目和准经营性项目收支无法平衡,往往需要依靠经营性项目弥补,往往项目打包操作。其中,每个项目边界不清,项目回报机制也不明确,无法保证整体收益,投融资具有一定风险;PPP项目无论公益性、准经营性项目还是经营性项目,单一项目边际相对清晰,项目回报机制相对明确,政府按绩效支付对价。对投资方而言,只要按照合同提供符合绩效标准的公共产品和公共服务,实现合理收益是有保障的。因此,PPP模式对社会资本是一种激励和约束机制。

    第五,平台模式下,金融机构融资关注平台表面的资产规模和政府财政收支规模,但是对于平台投资的项目现金流是否能够保障还本付息,政府实际的负债情况及支付能力,金融机构从政府信仰角度或不关心,或由于信息不对称难以识别,因此金融机构“看不清”。即使有的政府提供安慰函等,但不具备法律效力。PPP模式下,各项目回报机制是明确的,金融机构可以测算每个项目还款来源,评估项目现金流保障程度和稳定性,且政府支出责任纳入预算,信息是公开透明的,因此金融机构“看得清”。

    综上所述,无论对社会资本还是金融机构,PPP投融资风险相对平台投融资风险明显降低。

    二、政府购买服务和PPP融资

    政府购买服务初衷是凡是社会能办好的,通过引入市场机制,交给社会力量承担,实现公共资源配置效率最大化。促进转变政府职能,提高财政资金的使用效率。根据2014年《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综[2014]96号),政府购买服务包括几个核心的内涵,即政府购买服务而非工程、先预算后采购、相关服务应当纳入政府购买服务指导性目录等。但2015年下半年以来,“伪政府购买服务”盛行,主要特征为:服务内容不合规,“伪政府购买服务”大量套用采购目录“其他事项“,名为采购服务实为购买工程,类似于“拉长版“BT;预算管理不合规, 按规定政府购买服务所需资金应当在政府既有年度预算中统筹安排,而“伪政府购买服务”往往先采购再纳入预算,增加了预算财政支出;购买方式不合规,“伪政府购买服务”往往采用单一来源采购,且未获上级政府采购主管部门批准,承接主体往往框定为当地国企、政府融资平台及其下属或关联企业,对社会资本特别是民营企业产生挤出效应;购买期限不合规,政府购买服务应与中期财政规划衔接,期限不超过三年,但“伪政府购买服务”期限一般十年左右,远远突破限制。更为重要的是“伪政府购买服务”抛开了财政承受能力和物有所值两个论证,更摆脱了一般公共预算支出10%的限制,增加地方政府隐性债务,与国家控制地方政府债务的大政方针严重背离。出现“伪政府购买服务”,主要原因是政府平台融资功能剥离后,除了地方债以外,地方政府急需开辟新的融资来源。而将政府工程包装成政府购买服务,可实现融资的目的。部分金融机构在资产配置压力下,简单认为只要纳入财政预算,还款就有保障。同时政府购买服务流程简单、项目大、落地快,至于“伪政府购买服务”潜在合规性风险,金融机构自认为只是善意第三方,因此双方“一拍即合“。因此,财预〔2017〕87号文列出负面清单叫停这一违规融资渠道。明确严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目,严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。

    从市场情况看,目前部分PPP项目也存在承诺回购等合规性问题,但是存量政府购买服务合规问题普遍性大于PPP。因此,政府购买服务投融资风险总体大于PPP。“伪政府购买服务”涉及的承接主体还是金融机构均面临合规性风险,因此,87号文要求对“伪政府购买服务”依法依规整改。

    同时,我们应该清醒地认识到,“伪政府购买服务”新增政府隐形债务或无限制新增政府中长期支出责任,可能导致局部地区的债务风险,最终将增加金融机构信用风险,政府债务风险和金融风险二者是互为影响的。因此,社会各方需要把防风险放在更加重要的位置上,防控地方政府债务过快上升,坚守不发生系统性风险的底线。 

    三、PPP风险辨析

    首先,根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21号),每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。根据《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金[2016]92号),政府支出PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入年度预算和中期财政规划。而且《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》明确,政府和社会资本方应当守信践诺,全面履行合作项目协议约定的义务。合作项目协议的履行,不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响(第二十条);政府未将合作项目协议中约定的财政支出事项足额纳入年度预算,或者未按照合作项目协议约定及时支付资金,将责令改正甚至对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分(第四十五条)。以上,PPP政府支出纳入预算,占一般公共预算支出比例不超过10%,对政府相关人员不履约进行责任追究等,对社会资本和金融机构投融资是重大保障。

    其次,无论财政部还是发改委PPP相关文件,均强调风险分担机制,坚持“风险由最适宜的一方来承担”原则,对风险充分识别和实现合理分配,一定程度降低了社会资本和金融机构投融资风险。因此金融机构应提前介入,参与项目实施方案完善、PPP合同磋商和确认性谈判,保障自身的利益,实现风险和收益的匹配性。

    第三,根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》(财金〔2014〕113号)和发改委《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资〔2016〕2231号)等文件,均对PPP操作流程提出规范化要求。因此,PPP操作流程虽然较长,总体比较规范的,而且做好前期工作是政府和社会资本未来20-30年成功合作的基础,对此绝对不能马虎。

    第四,财政部发布了《PPP项目合同指南(试行)》(财金〔2014〕156号),发改委也发布了《政府和社会资本合作项目通用合同指南》(发改投资[2014]2724号),PPP长期合同关系比较清晰,明确政府方和社会资本方的权利、义务和责任。

    第五,根据金融机构传统经验,与政府合作的业务主要为基础设施和公共服务类项目融资,历史不良率是较低的。而PPP作为基础设施和公共服务主要投融资模式之一,覆盖项目全生命周期,项目采用政府付费、使用者付费和可行性缺口三种回报机制和定价调价机制,使公益性和准经营项目变成具有投融资可行性。原则上社会资按照合同绩效履约,将获得合理收益,长期现金流比较稳定且可预测,对社会资本和金融机构均是合意的投融资标的。

    第六,财政部发布了《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》(财金[2017]1号),信息公开有利于对PPP各参与方的监督,有利于PPP项目规范化操作,也有利于金融机构有效识别和防范金融风险。同时,根据PPP合同或特许经营协议,政府方对项目全生命周期进行监督管理和绩效评价。《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》也明确县级以上人民政府有关部门加强对合作项目实施中执行有关法律、行政法规、规章、强制性标准、技术规范情况的监督检查。定期对合作项目建设、运营等情况进行监测分析和绩效评价,建立根据绩效评价结果对价格或者财政补助进行调整的机制。因此,PPP信息公开和绩效评价机制是对社会资本按合同履约和持续提供公共服务的有效监督。对于提供项目融资的金融机构,由于缺乏PPP的专业性能力和经验,更难以实现介入权,政府方有效监督一定程度弥补金融机构能力的不足,帮助金融机构降低项目融资的风险。

    综上,PPP相对政府平台和政府购买服务,均为与政府合作,但其重大区别在于,强调从政府模糊增信到政府履约保障、从信息不对称到全生命周期公开透明,从违规操作到合规实施的转变。其投融资风险是基本可控的。基于上述判断,金融机构曾对平台、政府购买服务融资都是倾情投入,更没有必要在PPP融资面前举足不前。

    但是,要从“理论”风险可控到“实践”风险可控,要做到以下三个要点:

    一是确保PPP项目合规,符合财政部和发改委对项目合规性的基本要求,特别是不能采用固定回报、回购安排、明股实债等方式进行变相融资。

    二是符合PPP要义,包括全生命周期整合、明确的产出要求、按绩效付费和真正的风险识别和分配。

    三是合理选择项目和评估投融资风险。目前,部分社会资本未进行合理的市场定位,项目筛选不严谨,甚至一哄而上,往往造成项目收益偏低,影响项目融资落地。金融机构选择项目仅仅简单着眼于政府方财力和社会资本方资信和实力,不注重合同文本的审核,不注重项目风险分担,如项目前期费用的超投资和超期限风险分担,社会资本项目运营风险的管控等。在PPP投融资实践中,应从政府方、社会资本方、行业领域、项目实施、回报机制、市场风险(包括使用者付费项目、政府按使用量付费项目和可行性缺口补贴项目)、风险分担、合同条款保障等多纬度多视角评估和选择项目。除此以外,金融机构还应从投融资结构、融资方式可行性、融资利率和期限、付费机制和还款来源匹配性和保障程度、投后贷后退出和管理角度去分析项目融资的落地性。因此,只有审慎选择项目,专业评估项目财务可行性和合同条款保障性,才能实质降低PPP投融资风险,金融机构才能做到有限追索或无限追索项目融资。

    四、PPP投融资建议

    2017年主题是促发展与防风险、降杠杆并重,对于PPP投融资发展,提出以下建议:

    1.从政府角度,国家已经将PPP定位为长期性和系统性的改革,但当前需要对一些错误认识和违规行为的修正,有利于PPP长期可持续发展。建议尽快完善和推出《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》和上位法,进一步推动信息公开,加强项目规范化管理,防止PPP泛化。对于政府支付责任,要加强和细化财政承受能力论证,强化10%“红线”的硬约束,打消社会资本和金融机构的顾虑。对于使用者付费或可行性缺口补贴的项目,适时和逐步推动价费机制改革,逐步降低财政的负担。建议金融监管部门在降杠杆的大背景下,加强对金融机构的引导,有保有压,推动金融支持PPP,如允许金融机构发行PPP金融债,降低PPP贷款定向准备金率,对PPP贷款提供专项信贷规模等。

    2.从社会资本的角度,在防风险的大背景下,要合理选择投资项目,防止一哄而上。加强和金融机构的沟通和协同,在投标前要落实好合作条件和融资方案,审慎评估融资的可行性,避免在融资未落实的前提下盲目投资。同时,摒弃“重建设、轻运营”的倾向,未来PPP绩效付费机制将逐步偏向结果导向, PPP付费更紧密与运营绩效挂钩将是长期趋势,做好运营将是社会资本的核心竞争力。我认为,社会资本谁先转变理念并前瞻性布局,谁越专业化和规范化运作实施项目,谁更能整合资源并抢占运营服务大市场,谁更具备产融结合和打通资本市场的能力,谁将成为PPP长跑的领先者。

    3.从金融机构的角度,首先应明确融资的合规性,其包括融资对象的合规性和融资方式合规性两个方面,过去金融机构比较强调金融监管部门对融资方式的合规性要求,忽视对融资对象的合规要求。87号文明确,金融机构涉及政府购买服务的融资审查,必须符合政府预算管理制度相关要求,做到依法合规。其实质就是要求金融机构对融资对象的合规性和融资方式合规性都要负责,给金融机构敲响了警钟,我们永远无法做善意的第三者。针对PPP项目,应严格进行合规性审核,确保合规融资。其次,要真正转变思路和理念,《预算法(2014修正)》已经将政府信用和市场行为实行严格的隔离管理,建立了防火墙。无论87号文还是50号文及之前财政部门的其他文件,均强调了政府不能为金融机构的还本付息提供兜底和担保。金融机构再想让政府担保或出函承诺其固定回报、回购安排,已无可能。所以,过去平台融资模式和“伪政府购买服务”模式,或已走入死胡同,或面临合规性风险。因此,金融机构应转变思路,主动求变,加大对实体经济以及国家政策支持的公共产品和公共服务的金融支持,这是金融机构转型发展的现实路径。第三,实践中,切实从政府平台融资转向PPP融资,从企业融资转向项目融资,从仅注重政府财力和增信措施,到更专注于PPP项目合同条款保障和财务可行性评估。第四,金融机构要做好PPP市场定位、准入要求、流程梳理和部门的协同。虽然PPP融资收益率总体偏低,但金融机构要放眼未来,PPP全流程长达20-30年,通过加载全生命周期金融产品和服务(如资产证券化等)提升综合收益水平,实现风险和收益的匹配。同时,各类金融机构要加强协同和互补,通过银团融资等多重方式支持PPP,推动项目融资落地,实现风险的共担。笔者同样认为,在PPP金融服务领域,谁先转变理念并前瞻性布局,谁更专业化和规范化开展项目融资,谁投入更多资源并做好产融结合,谁先在实践中培养出一支即懂金融又懂PPP的专业队伍,谁将成为PPP金融服务市场的领先者。

     

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,PPP风险

    责任编辑:中国PPP门户网

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