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政府公益性项目投融资模式探析

  • 作者:济邦咨询 巫海霞 法务顾问

    一、政府公益项目投资背景

    从当前国家的经济发展环境上看,我国经济发展进入新常态,正处于经济软着陆的阵痛期,随着经济增速的换挡,就政府公益性项目而言当前各地普遍存在财政资金供给紧张的问题,地方政府需要用有限的财政资金撬动社会投资人的大额资金参与建设的需求,因此,政府公益项目投融资模式的规划的重点在于引入项目建设的“外来增量资金”。

    与国家经济增长放缓相伴出现的问题是地方政府债务问题,在当前中央政府“防范系统性金融风险”、“严格控制地方政府债务”的政策环境下,如何在有效控制地方政府债务问题的前提下,通过创新的投融资模式实现区域发展建设,成为地方经济发展的重要课题。

    由于当前不少地方政府对于公益性项目应当采取何种投融资模式的问题仍然存在不少疑问,本文试图从政府公益性项目的资金来源渠道和投资模式两个角度,探析当前政府公益项目适宜的投融资模式。

    二、政府公益项目融资环境分析

    由于PPP适用于能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化领域,大多具有公益性,部分领域存在使用者付费,但使用者付费的价格体系很大程度上不是由市场化定价形成,政府定价或者政府指导价仍占主流,对于政府付费或者政府提供可行性缺口补贴的ppp项目,价格主要通过采购过程中竞价实现。

    1. 政府公益项目资金渠道

    根据当前的政策背景,政府公益项目的资金渠道主要包括:(1)财政资金供给;(2)地方政府债券;(3)银行等金融机构贷款;(4)城投公司债券;(5)招商引资合作;(6)ppp模式合作等6种渠道。

    2. 相应渠道融资环境分析

    从当前经济发展形势和金融政策来看,以上各渠道资金的政策要求、资金增量和投向情况、取得难易程度均有不同表现,主要为:

    (1)财政资金

    随着我国经济增长速度的回落,地方政府财政收入增长有限,但“事权” 落实资金需求不减,财政资金供给吃紧。

    (2)政府债券融资

    新《预算法》下,地方政府合法举债的唯一途径是通过省级地方政府发行地方政府债券,包括一般债券和专项债券,一般债券用于没有收益的公益性项目,专项债券用于有一定收益的公益性项目。

    从今年的政府债券发行情况看,专项债券发行情况良好,从试点土地储备专项债券、到收费公路专项债券、到深圳市轨道交通项目专项债券、再到棚户区改造专项债,专项债券发行与品种创新政策频繁出台。2018年7月23日,国务院常务会议提出“加快今年1.35万亿元地方政府专项债券发行和使用进度”,8月14日财政部又发布了《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》(财库〔2018〕72号),加快了地方政府专项债券发行和使用进度,随后7-10月专项债发行规模达1.3万亿。

    但由于政府债券不论是一般债券还是专项债券,都只能由省级政府进行统一发行,对下级政府而言,通过发行政府债券募集资金缺乏一定的灵活性,无法成为地方政府的主流融资渠道。

    (3)银行等金融机构贷款

    在中央未规范地方政府融资行为以前,银行等金融机构通过各种途径向政府部门或政府国有企业发放贷款,成为地方经济建设的重要资金渠道。但随着政府债务风险管控政策的出台,银行等金融机构向地方政府提供建设资金的方式逐步被禁止。同时银行等金融机构的贷款资金增量与投向,受央行货币政策影响极大,政策不稳定因素较多。

    (4)“城投债”募集资金

    2014年以前,城投企业普遍承担当地基础设施及公共服务等公益性项目的投资建设,负担增量市政基建的政府资本性支出。随着国家对地方政府融资进行规范,地方政府债务界线划清,剥离地方融资平台的政府融资职能。当前,在经济下行压力加大的情况下,“城投债”发行限制有所松动,但由于城投平台已剥离政府融资功能,当前的“城投债”是“新城投债”,且当前“城投债”净融资量在波动中下行。

    (5)招商引资合作

    早前地方政府将大量地方基础设施建设和公共服务项目交给地方政府国有企业,兴起了由地方国有企业通过签订合作开发协议的方式引进投资人的融资模式。但随着国有资产处置政策的收紧,政府采购、建设工程招投标程序的规范执行,原有合作开发模合法性饱受质疑,实践中此种模式已逐渐弃用。

    (6)PPP模式合作

    PPP模式通过一定的合作条件吸引社会资本参与合作,同时通过社会资本、项目公司和项目本身从银行等金融机构融资。通过中央政府颁布的一系列政策及规范性文件,PPP在程序上解决了项目运作合法合规性问题,虽然当前政策上宽严程度有一定收紧,但是当前经济建设重要模式。

    图1 各资金渠道融资环境示意图

    三、政府公益项目投资模式分析

    (一)投融资模式现状分析

    以上是从项目建设资金来源角度分析的政府公益项目的融资环境,接下来从工程建设的投资模式角度分析政府公益项目的投资模式。根据当前的政策背景,地方政府公益性项目投资项目存在两种投资模式,即政府直接投资模式和投资人投资建设模式。

    1. 政府直接投资模式(传统模式)

    政府直接投资模式是指政府对项目直接进行投资的模式,此模式的优点在于政府直接投资审批程序较为简单,也有利于政府对项目推进进度的直接把控;缺点在于需要沉淀较多的资金,财政产生的压力较大。政府直接投资模式,根据是否进行融资而分为“完全政府直接投资模式”和“政府主导直接投资模式”。

    (1)完全政府投融资模式

    是指在财政资金充裕或项目建设资金需求较小的情况下,项目资金完全由财政资金进行投入的投资模式,包括自有财政资金和发行地方政府债券募集资金。

    (2) 政府主导投融资模式

    完全政府投资模式对政府财政资金的压力较大,在财政资金缺乏、项目建设资金需求量大的情况,政府方往往需要通过各种渠道进行融资,因而产生了政府主导投资模式。在政府主导投资模式中,政府通过融资设计为项目筹集建设资金,常见通过三种方式融资,一是银行等金融机构贷款,二是通过BT模式让施工方进行垫资,三是通过地方政府城投公司发行债券募集资金。

    图2 政府直接投资模式

    ① 银行等金融机构贷款

    银行等金融机构贷款,是指政府方在项目建设过程中,一部分资金由财政进行拨款,一部分资金通过提供或不提供担保物的方式,向商业银行或政策性银行等金融机构筹集。

    银行等金融机构贷款受制于贷款资金投向政策,往往融资较难。也正因此,项目资金融资中衍生出了BT模式、平台公司债券融资和政府违规举债等问题。

    ② 通过BT模式让施工方进行垫资

    BT(Build- Transfer),属于即建设-转让,是指政府利用建设单位的资金对项目进行垫资建设,项目建设完成后,政府通过若干年分期从建设单位手中回购相应资产的融资模式。

    《财政部 发改委 人民银行 银监会 关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预〔2012〕463号)对BT模式进行了规范,文件规定“除法律和国务院另有规定外,地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购(BT)责任等方式举借政府性债务”,受此政策影响BT模式基本淡出政府投资项目。

    ③ 通过城投公司发行债券募集资金

    政府主导融资的另外一种模式是将项目建设任务交给城投公司,让城投公司通过市场化运作,城投公司通过市场化路径向公众发行债券募集资金,用于投资项目建设,亦称“城投债”。

    根据2015年新《预算法》的规定,当前政府方的合法举债模式有且仅有通过省级政府代为发行地方政府债券的方式,结合 2014年中央出台了遏制政府违规融资的文件,政府方违规举债已受到了严格限制。同时,地方政府不能再通过地方政府融资平台或企业渠道举债,现有地方政府融资平台债务须于2016年前逐渐退出市场,近期才有政策松动。

    综上所述,目前政府违规举债已被堵死,唯一合法举债的方式是发行地方政府债券。银行等金融机构仅能通过购买地方政府债券为地方政府提供融资;“BT模式”被严格禁止;地方城投公司已被剥离融资职能。

    2、投资人投资建设模式

    此种模式包括政府购买服务模式和政府与社会资本合作(PPP)模式2种模式。政府购买服务和PPP模式的共性为:项目由投资人负责建设和融资,建设完成后政府按照合同约定在一定期限内向投资人支付相关费用,区别点在于政府购买服务侧重“购买”关系,PPP侧重“合作关系”。

    (1)政府购买服务模式

    政府购买服务:指政府把公共服务事项按照一定的方式和程序交由具备条件的单位承担,并根据合同约定向其支付费用。

    《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)发布后,中央政府对于政府购买服务表现出较为支持的态度,且不断扩大政府购买服务的范围。但较为宽松的政府购买目录助长了违规政府购买服务违规融资操作,政府购买服务演变成地方政府举债新手段,部分地方政府在实际操作中,采取了以政府采购服务的形式,通过融资平台公司向金融机构、非金融机构违规举债。为防止政府购买服务继续被各级地方政府被滥用,财政部出台了《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号,以下简称“87号文”),对政府购买服务的范围进行了严格的限制,严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。

    因此,在当下,政府购买服务进行基础设施建设的路径是不通畅的,目前仅有棚改项目和异地搬迁项目可以使用此方式。

    (2) 社会资本合作(PPP)模式

    政府与社会资本合作模式,即政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,引入社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资和运营,以利益共享和风险共担为特征,发挥双方优势,提高公共产品或服务的质量和供给效率。

    2014年以来中央及各部委密集出台多项政策,规范政府债务,推动政府和社会资本合作模式的开展。

    在预算管理和政策组合拳遏制地方政府债务的背景下,《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)和财政部87号文的出台后,政府违规举债、违规购买服务等路被“堵死”,在全面审计地方政府隐性债务的政策环境下,PPP模式成为各地基础设施建设传统模式之外的唯一合法路径。在此政策背景下,鼓励和吸引社会资本通过PPP模式参与公共设施投资成为必然选择。

    图3 政府投融资模式分析图

    (二)潜在投融资模式分析

    从我们的行业经验出发,我们认为当前地方政府公益性项目建设可以采取政府直投模式、国有企业负责和PPP模式3种模式,运作方式及利弊如下:

    1. 政府直投建设模式

    此模式下,政府通过EPC总包模式将项目工程发包给相应承包商,资金由财政资金承担,融资途径为地方政府债券。

    图4 政府直投模式操作流程图

    此模式的优点在于审批手续简单,操作方便,缺点在于财政资金压力大。

    1. 地方国有企业负责模式

    此模式下,政府方可以将项目交给下属国有企业,由该国有企业通过市场化的方式进行股权或债权融资,寻求项目合作方募集项目建设资金。

    图5 国有企业负责模式操作流程图

    此种模式的优点在于投资审批流程亦较为简单,可以吸引其他资本方进行商业合作,可以利用国有企业平台发行企业债券,实现项目可用资金增量;弱点在于对市场化运作的国有企业的财务状况将产生重大影响。同时此种模式还应重点关注的合规性问题:

    1)政府方将项目建设权授予下属国有企业暂时没有明确的法律规定,我们认为如该等国有企业为承担地方公益建设的非市场化主体,则该等授权并不违背法律法规的原则,但该等地方国企为市场化主体的,则应与其他企业同样遵守所有资源进场交易的原则,才能取得项目建设权;

    2)被授权有企业为承担地方公益建设的非市场化主体的,还需要关注国有企业利用“授权”与第三方主体进行合作的合法性。如合作模式为第三方持有国有企业的股权,则应履行国有企业股权进场交易程序,如第三方与国有企业合资设立“合资公司”进行开发建设的,合资行为本身不受法律的禁止,但国有企业将“授权”转授予“合资公司”则合法性存疑。

    3. PPP模式

    此模式下,以PPP模式进行整体运作,统一选择合作社会资本,由社会资本成立项目公司,负责项目的投融资、建设和运营维护。

    图6 PPP模式操作流程图

    此模式的优点在于可以降低政府方投入的同时力求达到较好的社会效益产出,并实现项目全生命周期的管理;缺点在于采用PPP模式需要履行较为复杂的程序,整个流程大约需要4-5个月的时间。

    4. 投融资模式选择建议

    通过对政府建设资金渠道的分析,可以发现当前地方政府进行经济建设,合规融资的途径只有发行地方政府债券和通过PPP项目两条出路。

    在努力争取地方债发行额度的前提下,我们建议采用PPP模式进行,由项目公司和社会资本负责项目资金募集、项目建设、项目运营管理,该模式选择的主要原因在于:

    (1)其他融资模式在当前法律体系下均存在一定的政策风险;

    (2)不采用PPP模式政府财政资金压力大,同时资金支出安排还要受政府预算3年滚动预算编制的影响;

    (3)采用PPP模式进行推进不仅可以实现工程建设的目的,还能统筹后续运营维护进行全生命周期考虑;

    (4)采用PPP模式可以将政府的付费责任延长至较长的合作期内(PPP项目常见的合作期是15年)支付,有利于减轻政府当前的财政资金压力,并平滑政府财政支出。

    四、PPP政策趋势研判

    政府融资建设与政府债务风险的平衡在博弈中摇摆,有观点认为PPP项目中政府中长期支出属于“政府隐性债务”。在中央政策不明朗,且国家审计署频频发函质问多地PPP项目构成政府隐性债务的背景下,地方政府对PPP的态度呈现保守趋势,年初甚至出现部分地方政府暂停了PPP项目的入库的情况。

    我们认为,当前形势下PPP模式对政府债务风险起到化解作用,规范运作的PPP项目并不构成政府“隐性债务”,原因如下:

    (1)财政部向各省财政部门发出的《关于规范推进政府与社会资本合作(PPP)工作的实施意见(征求意见稿)》明确指出,规范PPP项目形成的中长期财政支出事项不属于地方政府隐形债务。

    (2)规范的PPP项目按照《财政部办公厅关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)文要求纳入财政部PPP管理库,未纳入的原则上不得通过财政预算安排支出责任;

    (3)规范的PPP项目举债主体是投资者或者项目公司并非是地方政府,该等融资的偿还责任由项目公司承担,地方政府并不是相关债权债务的直接债务人;

    (4)2018年11月9日,财政部出台了《关于印发<政府会计准则第8号——负债>的通知》(财会〔2018〕31号),准则第二条明确“负债是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的,预期会导致经济资源流出政府会计主体的现时义务。现时义务,是指政府会计主体在现行条件下已承担的义务。未来发生的经济业务或者事项形成的义务不属于现时义务,不应当确认为负债”,PPP项目基于社会资本未来提供公共服务的绩效评价结果作为支付条件,属于未发生事项所形成的非现时义务。

    综上,规范PPP项目形成的中长期财政支出责任不属于政府隐形债务。同时,我们认为,但从当前政府合规融资要求与发展地方建设两重需要出发,PPP模式无疑是当下的必然选择。尤其是10月31日国务院办公厅发布《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》(国办发〔2018〕101号)倡导“规范有序推进政府和社会资本合作(PPP)项目,鼓励地方依法合规采用政府和社会资本合作(PPP)等方式,撬动社会资本特别是民间投资投入补短板重大项目”,并要求“金融机构要在采取必要风险缓释措施的基础上,按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求,不得盲目抽贷、压贷或停贷,防范存量隐性债务资金链断裂风险”,可见中央给基建行业“输血”的决心,PPP模式发展政策趋势向好。

    11月22日至23日,由财政部政府和社会资本合作中心、上海金融业联合会联合主办的“第四届中国PPP融资论坛”在上海顺利召开,为期两天的论坛向市场传递了认可PPP改革是国家的重要改革,5年来PPP改革成效显著,接下来PPP会优先发展的信号;指出未来PPP持续发展的关键在于严控10%的红线及规范化运作;PPP未来政策将逐步趋于稳定。

    本文版权归济邦咨询所有,并注明作者信息及:源自公众号“济邦咨询”。

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,PPP投融资

    责任编辑:中国PPP门户网

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