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政府出资代表能否为PPP项目融资提供担保

  • 在PPP操作实务中,对于政府方出资代表能否为ppp项目公司融资提供担保或者增信目前业内存在不同认识,但这一问题在当前社会资本融资困难情况下具有一定实践意义。我们认为政府出资方代表的担保行为不应当被禁止,但应当与其股东身份相对称。主要依据:

    一是股权质押担保行为并不与PPP相关法律规章冲突,必须严格区分“政府”和“政府方出资代表”的概念。根据《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金〔2018〕54号)规定:政府不得为社会资本或项目公司融资提供任何形式的担保。这一表述与《预算法》、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)禁止政府对外担保完全一致。但是目前所有出台的PPP相关规章文件都没有指出或明确禁止“政府方出资代表”为项目融资提供所必须的担保行为。PPP项目实施中政府方出资代表一般是企业,并非政府及其所属组成部门,因此由政府方出资代表提供融资协助不存在违规说法,反而能够促进PPP项目落地。事实上出资方代表仅仅替代了政府履行出资义务,但在其他方面并不能替代政府职能,不能将其简单等同于“政府”,其在市场上是作为独立经营主体存在,具有独立的民事权利。跟进一步来说,“政府”与“政府出资代表”是一种“委托-代理”关系,不能将这种委托代理关系转换为实质等同的概念。

    二是在国资委《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管〔2017〕192号)指出:“项目债务融资需要增信的,原则上应由项目自身权益、资产或股权投资担保,确需股东担保的,应由各方股东按照出资比例共同担保…”。由此可见,对于PPP项目公司的融资担保行为,由股东各方按比例进行分摊具有一定的依据。这也是符合股东“责权利”对等的原则。

    三是政府出资代表对项目公司的担保责任不得高于其相应的股东责任。目前政府出资代表一般都是当地的国有投融资平台,而根据财金【2018】54号文,政府投融资平台是不允许成为PPP项目的社会资本方的,因此根据这一文件精神,应当对政府出资代表对项目公司的担保责任限制在对应的股权比例上。

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,PPP融资

    责任编辑:中国PPP门户网

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