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薛涛:捆绑打包PPP项目的利弊初探

  •  和2013年以前的BOT及特许经营主要为单体项目不同,此轮PPP涌现出许多综合捆绑打包ppp项目。捆绑类PPP项目涉及的合作内容多元、绩效考核标准多样、付费机制复杂,因此其项目在前期可行性论证上应当特别关注子项目之间的关联性问题。

    原则上,同类项目或上下游环节项目进行打包,能更顺利落地;相反,无关联度的捆绑打包,则可能导致很难找到合适的社会资本、绩效考核难以操作、付费机制不易理顺。我们对于非关联打包有过批评。

    项目捆绑的几种情形

    我们对财政部PPP综合信息平台中环保PPP进行分析,将捆绑类环保PPP项目归为以下几种情形。

    1.同一类项目整体打包

    比如,单个村镇污水处理项目体量较小,单位运营成本高,很难吸引投资人,如将多个相邻的村镇污水项目进行打包,则整体上有更好的吸引力。

    例如,财政部PPP示范项目——福建省龙岩市4个县(区)乡镇污水处理厂网一体化PPP项目,将龙岩市新罗区、永定区、连城县和武平县4个县(区)的乡镇污水处理厂及配套管网捆绑打包实施,共涉及31个乡镇,污水处理总规模约11万吨/日,配套管网总长约190千米,项目总投资约6.72亿元。

    2.上下游环节的子项目打包

    比如将城市道路清扫保洁、垃圾收运到垃圾处理这些环节整体打包为一个PPP项目,以便政府全流程监管,也有利于中标社会资本做全做强产业链。以财政部PPP示范项目——河北省沧州市下属河间市环卫服务市场化项目为例,该项目一体化管理,提高河间市的整体市容市貌。

    项目包括河间市环卫服务市场化和生活垃圾填埋场市场化两个部分,其基本情况如下:前者为城区及周边村庄的道路清扫保洁、生活垃圾的收运、公共厕所的管理和保洁,以及粪便抽运、垃圾中转站的运营管理、冬季除雪铲冰和各项应急保障;后者为第一生活垃圾填埋场的运营和未来第二生活垃圾填埋场的市场化运营。

    3.邻近子项目打包

    以南宁市竹排江上游植物园段(那考河)流域治理PPP项目为例。该项目实际包括河道整治工程、河道截污工程、河道生态工程、沿岸景观工程、污水厂建设工程、海绵城市示范工程、信息监控工程7个子项目。

    这些子项目在分布上邻近,且存在直接或间接的关联,如污水治理与河道截污、河道生态等密切相关,污水运营不正常将影响整个河道的治理效果和生态环境

    4.关联度弱甚至“拉郎配”的项目打包

    这种情况在PPP规范政府付费类项目之后更多出现。比如华北某园区污水处理PPP项目,捆绑了园区多条道路工程。又如PFI模式之下有些水环境综合治理项目,将黑臭水体治理、园林景观、收费公园等捆绑在一起,有刻意做成可行性缺口补助类项目而逃离政府付费类规范管理的嫌疑。我们认为这种操作稀释了项目的核心逻辑,不利于项目的实施落地。

    以上4种捆绑的情形,在环保实操中普遍存在。但每一种情形下的捆绑PPP项目,实施落地会呈现很大的差异。其中原因,则在于子项目之间是否高度关联。

    高度关联也可能影响打包类项目实施

    以西南某地“一水两污”打包PPP项目为例。该项目将当地多个县市的乡镇自来水及供水管网、污水处理厂及污水管网、垃圾中转站及垃圾处理厂、垃圾渗滤液处理设施打包,涉及当地多个县市的近百个乡镇,投资额近50亿元。但项目多次招标均因参与的企业不足法定人数而终止。

    究其原因,主要在于项目表面有关联度(供水与污水处理是上下游、污水处理和垃圾处理同为污染治理),但面临涉及区县多导致难以协调、主管部门不同导致不好统筹、项目类型有别而绩效考核难、综合性太强导致付费机制不顺等问题。能够同时具备参与多种类型项目实施的社会资本毕竟是少数,而为拿项目临时组建的联合体也很难避免利益协调,合作陷入“联而不合”、互相扯皮的局面。

    对于“拉郎配”式的无关联项目捆绑,虽在理论上有“肥瘦搭配”的说法,但实操中遇到的问题恐怕会多到无法招架。因此,项目捆绑应谨慎为好,高度关联是打包的前提条件之一,最佳结果应该是达到集成绩效。

    PPP捆绑打包的趋势

    ——以安康水环境项目为例

    1.水环境项目趋向“大捆绑”,要求社会资本有很强的综合运营能力

    安康中心城区水环境PPP项目(下称“安康水环境项目”)包括14个子项目,覆盖供水、排水/污水处理、管网、污泥处理等多个领域,且子项目之间存在直接关联。显然,逐个子项目设计为PPP进行操作的话,流程烦琐、主体众多、考核复杂,如能一次性择优选择专业的社会资本方,则有助于本区域整体水务及水环境业务的统筹监管、绩效考核和依效付费。

    2.社会资本业务走向多元化,组成联合体参与团队作战

    水环境综合治理项目捆绑的类型、子项目数量越多,对社会资本的能力要求也就越高。在不少类似PPP项目上,多方社会资本方组成联合体投标的情况很常见,因为此类项目并非一两家社会资本方能够承接的综合性很强的项目。

    我们注意到,个别PPP项目,联合体竟然有5~6家单位,包括设计单位、污水处理单位、园林绿化单位、财务投资人等。联合体成员众多,在PPP合同前期貌似形成利益共同体,但实际实施过程中利益关系复杂、出现难以协调的可能性极大。这种局面,对于实施业务多元化战略的社会资本而言,具有一定的优势。

    3.项目付费机制复合化,对社会资本绩效考核的难度加大

    子项目性质不同,付费自然不一样。安康水环境项目中,项目公司通过污水处理费收入、污泥处置费收入、供水服务费收入,以及政府提供的可行性缺口补贴(准经营性项目)和可用性服务费、养护服务费(非经营性项目)获得项目收益。

    中标价是:首年供水单价1.72元/吨;首年污水处理单价2.89元/吨;可用性服务费为15 399万元。与此相对应,此类项目绩效考核难度明显加大,每个方面的运营效果都可能影响付费比例及付费金额。4.地方政府监管标准综合化,对政企双方合作是极大考验

    项目综合性强,政府虽在前期PPP流程及招采社会资本方面比逐个运作省时、省力,但后期建设运营监管的工作量、实操难度将加大。如安康水环境项目涉及供水、污水及污泥等领域,具体有新建、提标改造、迁建等多种性质,并非每个单项绩效考核标准达标就大功告成。这意味着地方政府监管标准也将是综合性的、系统性的,对实施机构的监管能力有更高的要求。

    E20环境平台对包括财政部PPP示范项目在内的项目实施落地情况跟踪发现,PPP合同对绩效考核、监管机制等多为原则性约定,缺乏绩效考核管理办法和实施细则。在项目建设期结束、进入运营期前,相关办法和细则未明确,政府和社会资本之间将难以操作。因此,对于水环境综合治理项目,地方政府和中标社会资本应对PPP绩效考核及依效付费等事项进行细化、综合和具体化,方能可用、好用。

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,打包PPP

    责任编辑:中国PPP门户网

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